Agencias de infraestructura: ¿por qué debatir sobre ellas en Uruguay?
mayo 18, 2022
Por María José Fermi
¿Hacia dónde quiere ir Uruguay y qué necesita para lograrlo? El Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción realizó una nota técnica sobre las agencias de infraestructura, una figura cada vez más popular en los organigramas de los países que buscan darle una mirada estratégica a su crecimiento.
La infraestructura es uno de los pilares fundamentales para el impulso económico y social de un país, y hoy más que nunca toma un rol protagónico en la búsqueda del crecimiento inclusivo y el desarrollo económico sostenible. Con ese fin es que en años recientes se ha popularizado una nueva figura institucional en distintos organismos internacionales y administraciones de gobierno en todo el mundo: la agencia de infraestructura. Alrededor de esto trabajó el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic) en su última nota técnica “Las agencias de infraestructura: una mirada global”.
A grandes rasgos, una agencia de infraestructura es una entidad gubernamental (pero que tiene autonomía operativa) que busca: “(i) mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión pública; (ii) promover proyectos con horizonte de largo plazo y darles continuidad a través del ciclo político; (iii) proveer soporte técnico a otros órganos del gobierno; (iv) facilitar la coordinación entre agentes públicos y privados”, según se lee en el documento del Ceeic.
Pero ¿por qué sería beneficioso crear una nueva figura institucional enfocada en este tema? “La infraestructura tiene varias características que son muy particulares”, responde el economista y presidente del Ceeic, Alfonso Capurro. Entre ellas están su complejidad técnica, los desafíos para acceder a financiamiento, las restricciones de presupuesto, la forma en que está diseñada la contabilidad nacional, además de un desfase entre los tiempos de los proyectos y los ciclos políticos.
VISIÓN INTEGRADA Y ESTRATÉGICA
La envergadura y complejidad de este tipo de proyectos exige una coordinación entre una infinidad de actores públicos y privados involucrados. “Esa coordinación hoy se da [porque es imprescindible] pero no ocurre de forma orgánica, sino que se da dentro de proyectos específicos”, explica Capurro. “Lo que pasa muchas veces es que los aprendizajes que hay en un proyecto específico después son difíciles de trasladar a otro proyecto de otra unidad ejecutora, porque no están las mismas personas o porque no hay ninguna institucionalidad que las absorba o que permita que esos aprendizajes sobrevivan. Es como empezar de cero”. Una agencia de infraestructura constituiría ese espacio de coordinación.
La posibilidad de dotar de una planificación estratégica a la infraestructura de un país es otro de los aspectos que contemplan las agencias. “Es necesario que haya una visión integradora de toda la infraestructura que el país necesita. Nos parece esencial que haya una agencia que pueda tener esa mirada a mediano y largo plazo […] es bueno que cuando haya un cambio de gobierno, el entrante se encuentre con un stock de proyectos sobre los que puede priorizar o jerarquizar, dar sus propios énfasis, pero no arrancar todo de nuevo”, explica el presidente de la Cámara de la Construcción del Uruguay, Ing. Diego O’Neill.
“Las agencias de infraestructura buscan hacer que los proyectos sean más eficientes: que se ejecuten en los tiempos previstos, con presupuestos previstos y que cumplan la función prevista, algo que muchas veces no es así”.
Ec. Alfonso Capurro, Ceeic
En la misma línea opina Capurro: “Hoy Uruguay no tiene un banco de proyectos de infraestructura; es decir, áreas temáticas o una visión estratégica que diga ‘el país va a crecer por acá o por allá y estas son las necesidades de infraestructura y los proyectos que permiten cubrir esas necesidades’”.
O’Neill resalta, además, que el trabajo entre públicos y privados podría verse beneficiado al tener una hoja de ruta estratégica: “Hoy se ven muchas iniciativas privadas que el gobierno termina aceptando y que, en definitiva, van marcando la agenda de infraestructura. No nos parece que ese sea el camino ideal […]. También es necesario contar con un plan de infraestructura para que el sector privado pueda organizarse y equiparse para dar respuesta a las necesidades de ejecución que va a tener el país”.
A TIEMPO
Por su naturaleza compleja, muchos proyectos de infraestructura (especialmente los de gran envergadura) manejan plazos muy largos de planificación y ejecución. Así lo explicaba el documento del Ceeic: “Los procesos de decisión sobre inversión en infraestructura son complejos e involucran múltiples dimensiones: desafíos técnicos, efectos fiscales, impactos financieros, efectos sobre el bienestar y efectos políticos. Por estas razones, muchos proyectos requieren plazos largos de ejecución y sus efectos demoran en hacerse visibles, algo que en muchos casos supera los mandatos de los gobiernos”.
Esto puede generar consecuencias en dos aspectos distintos pero que, a la vez, están relacionados: la demora para satisfacer necesidades de infraestructura de forma oportuna y la incertidumbre de apostar o no por un proyecto que se escapa del ciclo político.
“Cuando aparece una demanda y precisás una solución de infraestructura, los estudios técnicos pueden llevar dos o tres años; hacer una licitación, adjudicarla, conseguir el cierre financiero y todo lo demás toma un par de años más; ejecutar la obra lleva tres o cuatro años y, de repente, estás hablando de proyectos que te pueden tomar 10 años”, dice Capurro.
En esa línea, una agencia de infraestructura cumple un rol activo para mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión pública. Buscan “hacer que los proyectos sean más eficientes: que se ejecuten en los tiempos previstos, con presupuestos previstos y que cumplan la función prevista, algo que muchas veces no es así”, explica el economista, mientras señala que en Uruguay son muy pocos los proyectos que se abandonan o quedan en el tintero. “Muchos de ellos se terminaron y son parte de una polémica política porque finalmente costaron más de lo previsto. ¿Cuánto de eso fue por mala planificación o por mal diseño? ¿Si hubieras sabido lo que te iba a costar, lo hubieras hecho igual o no? Estos temas requieren mucho estudio y análisis, y ahí hay un rol de las agencias para ser asesor técnico”.
MÁS ALLÁ DEL CICLO
En la nota técnica del Ceeic se evidenciaba que la inversión en infraestructura no es impermeable al ciclo político. Así también lo comentaba el especialista en infraestructura, Juan Alberti, en entrevista para la edición número 56 de Construcción cuando decía que “el ciclo de vida de un proyecto de infraestructura requiere períodos más largos que los períodos de gobierno. Si no hay un acuerdo de mediano y largo plazo, hay cambios constantes de enfoque que generan ineficiencias terribles en el proceso”. Justamente ese “acuerdo” al que hace referencia Alberti puede ser encauzado por la agencia de infraestructura a través de su mirada estratégica y de largo plazo.
Como ejemplos, O’Neill mencionaba algunos proyectos que actualmente están en discusión: “Hoy se habla del puente Monte Caseros – Bella Unión que, de concretarse, no va a ser en este período de gobierno; ni que hablar del nuevo Hospital de Clínicas que se está planteando para el 2030. Las PPP se licitaron en la administración pasada y todavía ahora se están firmando los contratos”.
“La discusión sobre la institucionalidad [de una posible agencia de infraestructura] tiene que darse, pero perfectamente puede ser en función de una reorganización de organismos del Estado que ya existen; no tendría por qué aumentar la burocracia”.
Ing. Diego O’Neill, CCU
ASESOR CON FUNDAMENTO
Tanto O’Neill como Capurro aclaran que las agencias de infraestructura no le quitan margen de acción o decisión al poder político. “Estas agencias lo que permiten hacer es desacoplar un poco [los proyectos] del ciclo político, y esto no quiere decir sacarle margen de acción a los políticos sino generar un instrumento para que tomen mejores decisiones en base a información, para que le puedan poner su propia impronta, pero que los proyectos de infraestructura también tengan un ciclo de unidad y mantengan una sostenibilidad que trascienda a los gobiernos”, menciona Capurro.
La discusión sobre cómo podría integrarse esta nueva figura institucional y qué atribuciones tendría en el caso uruguayo aún es incipiente. En el documento del Ceeic se presentan tres casos de estudio (Australia, Canadá y Colombia) donde las agencias de infraestructura están insertas de distinta manera en su gobernanza. “La discusión sobre la institucionalidad tiene que darse, pero perfectamente puede ser en función de una reorganización de organismos del Estado que ya existen; no tendría por qué aumentar la burocracia”, concluye O’Neill. Desde el Ceeic, este año se planea abordar las distintas alternativas que podrían diseñarse a nivel institucional para Uruguay. El debate recién comienza.
