La relevancia de una política de infraestructura
julio 16, 2021
La infraestructura es esencial para el crecimiento socioeconómico de cualquier país. La clave está en promover una política de infraestructura transparente que responda a las necesidades de la sociedad y trascienda los períodos de gobierno. Así lo asegura el economista uruguayo Juan Alberti, especialista en el tema, a Construcción.
Sobre el rol de la infraestructura en el quehacer de un país y el presente que atraviesa Uruguay, conversó con Construcción el Ec. Juan Alberti, máster en Planificación y Gestión de Infraestructura, quien en los últimos diez años ha sido consultor de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y Naciones Unidas. Alberti, además, ha trabajado en más de diez países de América Latina y el Caribe en temas asociados al desarrollo de infraestructura.
–¿Uruguay tiene una política de infraestructura? ¿Es adecuada?
–La infraestructura es la base física y organizacional que necesita una sociedad para operar […] Se suele separar la infraestructura económica de la social y la “blanda”. La económica se refiere a los sistemas de transporte, energía, agua, residuos y telecomunicaciones […] En Uruguay tenemos los sistemas mencionados en funcionamiento; por ende, existe una política pública de infraestructura. La pregunta es si esa política prioriza criterios que sean deseables para la sociedad. Nos debemos preguntar si es todo lo económicamente eficiente que corresponde, si es tan justa y equitativa como creemos relevante, si responde a otros valores que creemos deban priorizarse, como igualdad de oportunidades o incluso libertad de expresión. Cuando se toman decisiones de inversión se priorizan unos criterios sobre otros, y habrá ganadores y perdedores. Por eso, no hay una respuesta absoluta sobre si es “adecuada” o “inadecuada”. Ahí está buena parte del desafío.
–Usted plantea la necesidad de contar en la región con un centro dedicado al desarrollo de infraestructura basado en un sistema abierto de planificación, que incluya a múltiples grupos de interés. ¿Es aplicable a Uruguay?
–En la medida en que la política de infraestructura es discutible (porque priorizar un criterio sobre otro es más bien un tema filosófico), un punto especialmente relevante es que la política sea transparente y acordada. El ciclo de vida de un proyecto de infraestructura requiere períodos más largos que los períodos de gobierno. Si no hay un acuerdo de mediano y largo plazo, hay cambios constantes de enfoque que generan ineficiencias terribles en el proceso. Esto lo han visto varios países del mundo que comienzan a utilizar sistemas más abiertos. Aplicarlo en Uruguay sería un desafío grande, claramente, pero creo que tenemos bases sólidas. Para que sea posible sería necesario que se modifiquen algunas reglas de juego como la burocracia y la legislación asociadas. Este no es un camino sencillo y no sé si los tomadores de decisión estarían dispuestos a transitarlo, pero creo que lo necesitamos.
–¿Es la inversión en infraestructura una herramienta para la reactivación pospandemia?
–La inversión en infraestructura es un mecanismo exitoso, probado, para estimular las economías después de las crisis. Hay bastante consenso en que la inversión pública tiene impactos relevantes. Un estudio reciente del Global Infrastructure Hub muestra que la inversión pública tiene un multiplicador fiscal promedio más alto que el del gasto público en su conjunto, tanto en el corto como en el mediano plazo. ¿Eso quiere decir que es mejor hacer infraestructura que, por ejemplo, transferencias monetarias, para reactivar? Ahí empezamos en las valoraciones a las que hacía mención. Aunque parezca sensato basar la reactivación en una política de obras, también tiene sentido combinarla con transferencias monetarias, si estas responden a valores que la sociedad busca perseguir.
–¿Hacia qué instrumentos de inversión podría mirar Uruguay en este contexto? ¿La asociación de públicos y privados es la fórmula más conveniente en la inversión pública en infraestructura?
–Este es un tema recurrente. La infraestructura se desarrolla a través de contratos entre el sector público y el sector privado. Dependiendo del modelo, más tradicional o PPP, el privado será responsable por algunas de las siguientes tareas, o todas: diseño, construcción, operación y mantenimiento, y financiamiento. Los distintos modelos tienen ventajas y desventajas, en términos de velocidad de ejecución, certeza sobre el precio pagado, flexibilidad para hacer cambios, entre otros. No hay un modelo mejor que otro para toda la infraestructura. Esto debe analizarse muy caso a caso y el secreto es ajustar correctamente el modelo a las capacidades del organismo contratante, las características del proyecto y del mercado. Sí es fundamental que cuando se toman decisiones sobre la estructuración, se considere tanto el financiamiento como el fondeo. Mientras el financiamiento provee de los recursos monetarios necesarios al comienzo del proyecto, al convertir flujos de capital futuros al presente con un interés, el fondeo refiere a los ingresos de corto, mediano y largo plazo que sustentan dicho financiamiento. A la infraestructura, incluyendo la desarrollada por PPP, siempre la paga la sociedad a través de impuestos y/o tarifas. Muchas veces nos concentramos en el financiamiento y tiramos para adelante el problema del fondeo. Con cualquiera de los modelos de contratación, este es un punto muy relevante a tener en cuenta a futuro, para dar sostenibilidad a la política de infraestructura del país.
–¿Qué condiciones debe cumplir un buen proyecto de infraestructura? Usted hace hincapié en la importancia de la etapa de preinversión.
–Un buen proyecto de infraestructura es aquel que responde a necesidades de la economía y sociedad a las que debe servir. Esto se resuelve cuando el proyecto se planifica y estudia en detalle, pero también cuando se estructura contractual – mente, construye y opera, todo de forma adecuada. La preinversión de un proyecto de infraestructura es como los primeros años de vida de un niño, por eso es tan relevante. Allí es cuando se determinan muchas de las oportunidades en su desarrollo, pero no es lo único importante. En la etapa de preinversión de la infraestructura es deseable que se genere información suficiente para asumir riesgos razonables en su desarrollo posterior.
“El ciclo de vida de un proyecto de infraestructura requiere períodos más largos que los períodos de gobierno. Si no hay un acuerdo de mediano y largo plazo se generan ineficiencias”.
Ec. Juan Alberti
–¿Se cumplen estas etapas y estudios en los proyectos desarrollados en Uruguay?
–En la medida en que existen servicios de infraestructura en el país, hay preinversión. No obstante, el proceso siempre es mejorable. ¿Cómo? Es difícil generalizar, no es lo mismo, por ejemplo, el mantenimiento de una carretera o una nueva línea de transmisión. Como ideas generales, para que se cumpla una preinversión deseable diría que es clave mantener equipos humanos muy especializados en el sector público y separar el desarrollo de infraestructura de los períodos de gobierno. Trabajar en este último punto implica alinear objetivos políticos al “deber ser” técnico y por eso varios países desarrollados apuntan a los modelos más abiertos de planificación mencionados antes.
–¿Es factible o necesario pensar en algún otro megaproyecto en Uruguay más allá del Ferrocarril Central?
–Factible sí, necesario no lo sé. Depende de qué país queramos los uruguayos en el mediano y largo plazo. Debemos pensar qué modelo social y productivo queremos perseguir, considerando nuestros valores como sociedad y los cambios tecnológicos que se avecinan. La base de ese desarrollo es la infraestructura. Ha habido algunos esfuerzos de prospectiva en los últimos años, pero si no se generan en el marco de un acuerdo político, técnico y social, terminan en un cajón.
–De cara al futuro, ¿qué caminos considera que debe tomar Uruguay para atacar la brecha de infraestructura en el país?
–Yo creo que la primera parte es determinar la brecha, entenderla en profundidad, porque depende de lo anterior. Mientras no hagamos un esfuerzo conjunto, como sociedad, viviremos entre impulsos relativamente ineficientes de inversión, mucho más reactivos que proactivos, lo que disminuirá nuestro desarrollo potencial.
