Agencias de infraestructura: mirar y pensar el futuro
diciembre 23, 2022
El debate alrededor de las agencias de infraestructura, órganos que buscan mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión pública a largo plazo en esta materia, continúa. ¿Por qué sería útil su creación en Uruguay y cómo podría insertarse dentro del organigrama nacional? El Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción trabaja en un documento al respecto.
Por María José Fermi
“Se hace más que necesaria una agencia de infraestructura que mire más allá de un periodo de gobierno (…) Somos un país muy chico con escasos recursos y la falta de proyectos serios, sin duda, es un gran debe de este país. Creo que todo el esfuerzo valdrá la pena si nos encontramos como sistema político, como empresarios y como Estado, todos juntos, y miramos más allá de lo que es el compromiso de un período de gobierno”. Esto dijo el ministro de Transporte y Obras Públicas, José Luis Falero, el 17 de octubre pasado, durante la celebración del Día de la Construcción, como parte de los distintos debates que se han generado alrededor de la idea de crear una agencia de infraestructura en Uruguay.
Ya en febrero de 2022, el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic) había preparado una nota técnica sobre las agencias de infraestructura y su razón de ser. Hoy, después de que actores públicos y privados se han sumado a la discusión, el centro se encuentra trabajando en un segundo documento que busca aterrizar a nivel local cómo podría insertarse esta figura en la institucionalidad uruguaya. Al respecto, Construcción conversó con el presidente del Ceeic, el economista Alfonso Capurro.
Las agencias de infraestructura son órganos que fueron creados para hacerle frente a todos los desafíos que hoy implican los proyectos de esta naturaleza. “La complejidad de los proyectos de infraestructura es cada vez mayor. Los plazos involucrados y la cantidad de procesos necesarios hacen que los proyectos de infraestructura sean difíciles de definir, pues insumen un tiempo de preparación altísimo y esos tiempos no están disponibles dentro de un ciclo político”, explica Capurro. “Por esto, muchas veces las decisiones que se terminan tomando para la infraestructura son subóptimas, porque no hay estudios suficientes, no hay antecedentes o se va acortando el período donde el gobierno puede tomar decisiones”. ¿El resultado? Muchos de los proyectos relevantes (que por su naturaleza son grandes y complejos) terminan siendo postergados.
A grandes rasgos, las agencias son órganos autónomos e independientes que tienen un rol asesor: proveen soporte técnico a instituciones del gobierno, buscan mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión pública, promueven proyectos de largo plazo dándoles continuidad a través del ciclo político y facilitan la coordinación entre públicos y privados. “Nunca son órganos que sustituyen al sistema político ni que le quitan atribuciones, sino que trabajan con un rol asesor”, aclara Capurro.
RAZONES LOCALES
Además de los motivos generales, existen ciertas particularidades en Uruguay que, para el Ceeic, fundamentan la creación de una agencia en el país. “En Uruguay no existe institucionalmente una planificación centralizada y coordinada para la infraestructura a largo plazo. Lo más parecido es la Ley de Presupuesto, pero que tiene un horizonte de cinco años y que no necesariamente obedece a una planificación integral”, dijo el economista.
Para Capurro, los países que sí trabajan estratégicamente su planificación tienen un plan operativo a cinco años y otro con un horizonte a 20 o 30 años. “Esas dos cosas conviven de forma integral, centralizada y combinada. Uruguay eso no lo tiene y es una oportunidad que esta nueva institucionalidad podría dar”, señaló.
Adicionalmente, no se cuenta con una entidad responsable o “propietaria” de la agenda de infraestructura desde una visión integral. Hoy por hoy, UTE, por ejemplo, se encarga de la infraestructura eléctrica, el MTOP de aquello vinculado al transporte, OSE de las obras de saneamiento. “No hay un agente institucional que trascienda al ciclo político y que tenga una responsabilidad institucional sobre la planificación”, expresó Capurro. “La institucionalidad que gestiona la infraestructura en Uruguay está madura, pero, también, es bastante dispersa y heterogénea”.
SABOR LOCAL
Cómo dar una posible respuesta a este desafío en Uruguay es el siguiente paso en el que está trabajando el Ceeic. Las opciones, a grandes rasgos, podrían tomar dos caminos: o crear una nueva entidad o reformar una institucionalidad ya existente.
Capurro explica que, de tomar el primer rumbo, ya existen ejemplos exitosos en el país. Es el caso del Plan Ceibal y de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). “Ceibal y la ANII son dos agencias que se crearon hace años para dar respuestas institucionales a carencias en áreas como educación e innovación que han sido exitosas”, dijo.
En la Rendición de Cuentas de este 2022, además, se anunció la creación de una nueva figura institucional de este tipo: la Agencia Nacional Uruguay Audiovisual (ANUA). Esta buscaría resolver la dispersión institucional de programas que hay en el sector audiovisual. “Todo es un único sector, pero no hay necesariamente un propietario de la agenda o dueño que administre todo. En ese sentido, es parecido a la problemática que vemos en infraestructura”, comentó Capurro.
Las agencias de infraestructura proveen soporte técnico a órganos del gobierno, buscan mejorar la eficiencia y efectividad de la inversión pública, promueven proyectos de largo plazo más allá de ciclos políticos y facilitan la coordinación entre agentes públicos y privados.
Ahora bien, la creación de una nueva institución, por supuesto, implicaría un nuevo gasto para el Estado. ¿De cuánto sería? Pues, según Capurro, esto dependerá de qué características tenga la posible agencia de infraestructura. “Habría que preguntarse qué tipo de agencia se quiere. Hay que mirar qué atribuciones le estamos pidiendo y si ya existe algo parecido en el sector público. Evaluar, también, que jerarquía institucional se le pondría, cómo se administrará, qué recursos precisa y dónde la colocó. Cuanto más potente sea la agencia, más jerarquía institucional necesitará tener”.
Por el contrario, la otra opción sería tomar el camino de lo ya existente. Una alternativa podría ser “reformar algún tipo de programa que está operando dentro de la OPP, porque es el órgano que tiene atribuciones más similares en términos de planificación”, dijo Capurro. “Eso tiene la ventaja de que ya está inserto dentro de la estructura que existe hoy, pero tiene la desventaja de que, al tener poca autonomía, en el fondo dependerá de las prioridades y el impulso que le dé cada uno”. Es decir, de la impronta que quiera imprimirle cada gobierno. Capurro señala que, para evitar correr el riesgo de que las capacidades de la agencia desaparezcan, lo preferible sería que esta sea un ente relativamente independiente y que, luego, sobre lo que proponga, sí decida la autoridad política que corresponda.
DE LA MANO
Siguiendo con el análisis de las institucionalidades ya existentes, sale a relucir que muchos de los roles, cometidos y atribuciones que se le pedirían a la nueva agencia de infraestructura son aspectos que hoy lleva a cabo la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Así lo explicó Capurro a Construcción: “La CND hoy es media agencia. Tiene muchas de las capacidades operativas que uno se imagina precisará una agencia. La CND sabe evaluar, contratar y financiar proyectos, y hacer análisis financiero. Maneja un montón de cosas que si uno las tuviera que armar de cero seguramente llevarían tiempo y plata (…) Al final del día, entonces, por razones de superposición y de costo, pero también por razones de competencia y habilidades, una respuesta eficiente podría ser reformar la CND”.
Para tener una agencia de infraestructura en Uruguay se pueden recorrer dos caminos: crear una nueva entidad de cero o reformar una institucionalidad ya existente.
Eso sí, para que se convierta en una agencia de infraestructura en el más amplio de los sentidos sí se precisaría darle algunas otras atribuciones a la CND como modificar, en menor o mayor medida, su inserción institucional y su mecanismo de gobernanza. “Por ejemplo, tendría que mantener un observatorio de infraestructura para evaluar y caracterizar la situación actual de la infraestructura”, explica Capurro. “También hacer planificación de largo plazo y tareas de coordinación interinstitucional, así como articular con el sector privado”. Finalmente, correspondería convertirse en un asesor del Poder Ejecutivo en decisiones de infraestructura para, por ejemplo, evaluar y proponer distintos mecanismos de contratación, de financiamiento y de repago del proyecto infraestructura.
“Cada camino tiene sus ventajas y sus desventajas, pero, a priori, reformar la CND parece ser un camino que ofrece varias ventajas. Se debe evaluar la factibilidad operativa y cuantificar qué capacidades adicionales precisaría la CND y qué costo tendrían. Todo esto todavía está en proceso de análisis”, dijo Capurro, mientras el Ceeic continúa con su trabajo de investigación.
Aunque existen distintos caminos posibles, y estos aún son materia de debate y análisis, lo cierto es que el consenso acerca de la importancia de dotar a Uruguay de una agencia de infraestructura parece ser un primer paso dado.
