Una mirada a la inversión en infraestructura
mayo 18, 2022
Por María José Fermi
Sobre las tendencias en mecanismos de inversión, los desafíos que surgen en la asociación público-privados y la planificación para cerrar brechas conversó Construcción con Ignacio Gervaz, economista especializado en gestión y financiamiento de infraestructura.
Identificar dónde se dan los déficits demanda-oferta en infraestructura es imprescindible para planificar qué estrategia elegir y acortar brechas. Así lo asegura el economista Ignacio Gervaz, socio de AIC Economía & Finanzas y consultor para organismos internacionales en gestión y financiamiento de infraestructura.
–En los últimos años mucha de la inversión en el país se volcó al mecanismo PPP, ¿qué lecciones surgen de esta experiencia?
–Uruguay ha atravesado un proceso de aprendizaje bastante marcado y que ha mejorado muchísimo uno de los aspectos con los que hemos sido muy críticos los que estamos en este mundo: los tiempos. En los primeros proyectos el cierre financiero demoraba muchísimo. Uruguay ha sabido leer y entender muchas de las problemáticas asociadas a estos contratos de participación público-privados y en ese proceso, por ejemplo, se ha diversificado la moneda de los contratos; antes eran solamente pesos uruguayos, después entraron la unidad indexada y el dólar. También se dieron algunos ajustes de cláusulas, sobre todo las que tienen que ver con las renegociaciones en etapas posteriores. En base a esos ajustes se han optimizado los tiempos.
–Actualmente el gobierno apunta a los contratos Cremaf, ¿es posible trasladar a estos la curva de aprendizaje de las PPP?
–Sí; el gobierno ha implementado los contratos Cremaf buscando mitigar una serie de problemas que se han dado en las PPP. Uruguay y la región tienen vasta experiencia en contratos Crema (Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento), existen hace varias decenas de años. Estos son contratos más cortos –por lo general entre cinco o diez años– que se relacionan con el ciclo de vida del pavimento que se está rehabilitando; se busca calzar la rehabilitación al tipo de contrato. A su vez, los contratos tienen asociados incentivos que se adecuan a hacer un mayor esfuerzo en la rehabilitación de la obra y tener que intervenir menos en el mantenimiento. Han demostrado mucha eficiencia. ¿Qué buscó el gobierno con estos nuevos contratos? Les agregó la “F”; es decir, se buscan mecanismos de financiamiento por parte del privado que estén asociados a la realidad del mercado financiero uruguayo y que tengan mayores posibilidades de financiamiento. El gobierno buscó abaratar los costos de financiamiento, porque los de los PPP se manifestaban como bastante elevados.
–¿Existen otros instrumentos de inversión que también podrían manejarse en el país?
–Uruguay maneja una cartera de instrumentos que está adaptada a los estándares internacionales de gestión de proyectos de infraestructura. Hay otros países que han demostrado algunas otras experiencias, pero no a nivel de infraestructura pública a gran escala (como las obras por impuestos en Perú, donde se invierte en infraestructura contra la exoneración de impuestos). Esto podría ser una alternativa para ampliar las posibilidades, aunque creo que, en definitiva, está cubierto el stock. Siempre es perfectible, como agregarle la “F” a los contratos Crema, pero diría que hoy no hay un mecanismo que tenga cierto éxito en otros países que acá no se esté implementando.
–Una tendencia actual en la búsqueda de financiamiento son los fondos de equity en infraestructura, ¿cuál es su situación en Uruguay? ¿Existe potencial para su uso?
–Actualmente existen fondos de equity en Uruguay y también potencial para crecer. Si bien los fondos de equity son un fenómeno bastante reciente, están claramente en expansión. Estos canalizan ahorros de terceros para invertir en activos ligados a infraestructura. En Uruguay han participado en la PPP de la cárcel de Punta de Rieles y en los proyectos de energía eólica. Los fondos de equity no intervienen en la fase inicial; aparecen una vez que el proyecto está funcionando porque no quieren participar del riesgo de construcción. Todavía hay más espacio para estos fondos con los proyectos viales que están en marcha pero que aún no tienen el grado de madurez como para entrar. Ahí hay perspectivas positivas y posiblemente con los Cremaf también.
“Los contratos PPP y los Cremaf implican un cambio de paradigma vinculado a la gestión de infraestructura. Muchas empresas se han transformado; ya no son solamente constructoras, son también gestoras”.
Ec. Ignacio Gervaz
–La asociación de públicos y privados para desarrollar infraestructura es necesaria, ¿Uruguay ha logrado una asociación satisfactoria? ¿Qué buenas prácticas y desafíos encuentra?
–Uruguay, en algunos sectores como la construcción, ha demostrado tener un sector privado fuerte, consolidado, con experiencia y seriedad. Sin embargo, los contratos PPP y los Cremaf van implicando un cambio de paradigma vinculado a la gestión de infraestructura. Muchas empresas se han transformado: ya no son solamente constructoras, son también gestoras, que no es lo mismo. A nivel internacional, por lo general, las gestoras son empresas concesionarias. En este nuevo mundo de las PPP y los Cremaf, este tipo de contratos (que se manejan por niveles de servicio) se juegan el partido en la supervisión, porque allí están asociados los ingresos, multas y otras opciones del contrato. Entonces la supervisión y gestión posterior son fundamentales y el sector privado uruguayo todavía no está acostumbrado a gestionar ese vínculo en el día a día. Esa relación “supervisor-gestor de infraestructura” va a implicar un cambio grande y una curva de aprendizaje que tendrá que llevarse adelante.
–¿Considera que existe un plan de infraestructura en el país o, por lo menos, una mirada a largo plazo al respecto? ¿Es necesario?
–Creo que los planes de infraestructura son necesarios para planificar y priorizar la ejecución de obras, especialmente en contextos como los que tienen los países de América Latina con recursos fiscales finitos, comprometidos y escasos. Uruguay no se ha caracterizado por elaborar un documento de “plan de infraestructura” como tal, algo que sí hemos visto en muchos países y que, a veces, termina siendo una expresión de deseo más que una realidad. Sin embargo, cuando uno analiza la rendición de cuentas del gobierno actual o del anterior sí se ve un plan de infraestructura. Del gobierno actual están los planes viales, las obras planificadas de OSE, UTE y Antel, donde los proyectos tienen nombre y apellido, y asignaciones presupuestales; del anterior, las PPP viales y educativas. Creo que un plan de infraestructura más eficiente que eso es difícil de encontrar, porque inclusive hay proyectos que van más allá de los ciclos políticos, como el Aeropuerto de Carrasco o el Ferrocarril Central. Si bien muchos colegas han sido críticos con la carencia de un plan a largo plazo, creo que esto demuestra que, de alguna manera, hay un plan de infraestructura; a veces carece de una visión a 20 o 30 años pero [los proyectos] son reales, concretos y con presupuesto.
Para Gervaz, con las últimas PPP viales y los Cremaf que se han puesto en marcha, hay espacio para que, a futuro, los fondos de equity en infraestructura sigan interviniendo en Uruguay.
–¿Sería factible, entonces, pensar en una agencia de infraestructura?
–En términos teóricos las agencias de infraestructura sí son positivas, pero siempre y cuando tengan ciertas competencias que les den la posibilidad de ejecutar políticas y proyectos. Si son agencias que terminan dependiendo de otros organismos, pierden la fuerza que necesitan. En la región hay casos emblemáticos como la ANI en Colombia y ProInversión en Perú, donde las agencias tienen capacidad real de ejecución. Uruguay tiene cierta heterogeneidad con instituciones que están vinculadas a la infraestructura y gestionan proyectos, como la OPP y la CND. Si conceptualmente la agencia de infraestructura se define como en los casos de éxito, creo que sí es necesaria y que puede aportar muchísimo valor sobre todo en eficiencia y ejecución de nuevas obras planificadas y priorizadas. Sin embargo, si tienes una agencia donde después interviene la OPP, el Ministerio de Economía, entre otros, se genera un problema y burocracia.
–¿Qué caminos considera que debe tomar Uruguay para atacar la brecha de infraestructura a futuro? ¿Qué necesidades irán acrecentándose?
–Primero, hay que entender dónde están esas brechas. La generación de energía en Uruguay es un caso de éxito donde se entendió la problemática, se diseñó un esquema y después se llevaron adelante las obras para cerrar esa brecha. Entonces, hay que entender dónde están esos déficits demanda-oferta. ¿Eso cómo se hace? A través de estudios. Una vez que esos problemas se identifican, toca evaluar qué alternativas y definir qué estrategias de financiamiento podrían tener las mismas: si son por financiamiento público, público-privado, si hay que dar beneficios fiscales, exoneración de impuestos; y, sobre eso, priorizar y planificar la ejecución de obras. Hay sectores donde está bastante más marcada esa brecha de necesidad de infraestructura: por ejemplo, la gestión de residuos, saneamiento, desarrollo urbano y viviendas sociales. También temas logísticos relacionados a conectividad marítima portuaria.
