PPP: tarea pendiente
septiembre 17, 2020
Por María José Fermi
Han pasado nueve años desde que se aprobó la Ley 18.786 sobre los contratos de Participación Público-Privada para obras de infraestructura en Uruguay. Desde entonces –y con 14 proyectos adscritos a esta herramienta– su uso no ha estado exento de controversia. ¿Cuáles son las lecciones aprendidas en este proceso y qué mejoras podrían hacerse? Un documento del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción aborda el tema.
No es ningún secreto que la ejecución de obras de infraestructura mediante la Participación Público-Privada (PPP) en Uruguay ha generado algún grado de polémica desde que en 2011 se aprobara la ley para su implementación. Los mayores cuestionamientos se centran en “los plazos involucrados en el desarrollo y puesta en marcha de los proyectos y los costos asociados al instrumento”, señala el documento Participaciones Público-Privadas en Uruguay – Lecciones aprendidas del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (CEEIC). Este fue elaborado por las firmas CPA Ferrere y Exante y se realizó dentro del marco de un trabajo más extenso sobre las necesidades de inversión y financiamiento en obras de infraestructura vial para el próximo quinquenio.
Para entender los altos y bajos de las PPP en el país es necesario tener en cuenta que “la experiencia internacional muestra que implementar las primeras PPP es un camino largo. Uruguay hizo un aprendizaje importante en ese tiempo”, explica Pablo Rosselli, economista y socio de Exante. También es pertinente considerar que “los últimos dos gobiernos pusieron a las PPP en el centro de su estrategia de desarrollo de infraestructuras”.
Este énfasis puede haber contribuido a aumentar las críticas a la herramienta, pues, como explica Alfonso Capurro, gerente senior de CPA Ferrere, “al mirar los análisis de Valor por Dinero, que es lo que permite evaluar si conviene estructurar un proyecto bajo modalidad PPP o no, este ha sido bastante bajo. Hemos usado las PPP más de la cuenta probablemente porque tenían una ventaja de registración. Deberíamos evitar profundizar ese driver en la toma de decisión”.
MEDIDA ESTÁNDAR
Estandarizar contratos y procesos es un aspecto vital en la búsqueda de aplicar más eficientemente la herramienta PPP. En ese camino también se incluye la necesaria jerarquización de la Unidad PPP del Ministerio de Economía (MEF). “En la actualidad, la ley dispone la participación preventiva de la Unidad PPP del MEF y de la OPP, lo que probablemente alienta duplicaciones innecesarias”, explica el estudio del CEEIC. “Hay una oportunidad de mejora si se centralizan en una única oficina o agencia todos los aspectos relevantes para el desarrollo de este tipo de proyectos. Ello está en línea con lo que se encomienda analizar en los artículos 353 y 354 de la Ley de Urgente Consideración”.
“Ni deberíamos rechazar completamente la PPP ni deberíamos pensar que cualquier proyecto se tiene que financiar con PPP”.
Pablo Rosselli
En ese sentido, Capurro explica que “el Estado muchas veces no funciona como una única cosa sino como compartimentos estancos. Cada unidad ejecutora quiere establecer sus propias normas de contratación cuando en realidad el mundo financiero ya sabe qué tipos de contratos se pueden financiar y qué tipos no”. Para el economista lo más adecuado sería elaborar un contrato tipo financiable y “cambiarle la obra, el plano, los requerimientos y los plazos” sin modificar las cláusulas de financiamiento pues se desperdician meses en discusiones con resultados sabidos.
También apuntando a disminuir las demoras en el proceso PPP, el estudio sugiere establecer en los contratos mecanismos que permitan empezar a construir inmediatamente tras ganar la licitación y no cuando el financiamiento esté cerrado y se haga la adjudicación definitiva. “Este no es un problema per se del instrumento PPP sino más vinculado a cómo implementamos la herramienta”, dice Capurro.
A TOPE
Con la cartera actual de proyectos PPP se está llegando al tope de uso del instrumento establecido por ley. ¿Es aconsejable ampliarlo? Para Rosselli, antes de embarcarse en esa disyuntiva es necesario plantear una revisión general del perímetro fiscal del Uruguay; ya que, por ejemplo, la Corporación Vial del Uruguay (CVU) se encuentra por fuera de la misma. “Después de la Ley de Presupuesto, Uruguay va a definir una regla fiscal. Es un buen momento para pensar qué vamos a hacer con el tratamiento que hasta ahora recibió la CVU: si va a continuar construyendo contra más deuda o solamente contra los flujos que reciba al año. En ese marco también podríamos discutir si los topes de PPP pueden ser un poco mayores o no”. Sobre el mismo tema, Capurro considera que: “Hay una discusión que empezará ahora sobre la sostenibilidad fiscal. No deberíamos fijar una ampliación de este tope con una regla fiscal que va a estar presionando del otro lado”.
Es preciso señalar que así se trate de una PPP, una concesión o un contrato de rehabilitación y mantenimiento, si se utiliza financiamiento privado de largo plazo para desarrollar infraestructura siempre será necesario entablar algún contrato de tipo Project Finance (PF). En estos “los riesgos de las compañías constructoras quedan razonablemente separados de los riesgos del contrato de construcción, mantenimiento y financiación de la obra concreta”, detalla Rosselli. “Cerrar un PF para financiar un contrato de 10 o 20 años toma mucho tiempo; es imposible hacerlo en menos de seis meses, difícilmente en un año”. Por esto sería clave poder iniciar la obra con la adjudicación temporal.
MONEDA CORRIENTE
Otro de los aprendizajes relevantes es el vinculado a la moneda en la que se efectúan los Pagos por Disponibilidad (PPD). “Cuando aparecieron las PPP la mayoría de los que éramos consultados sobre cómo instrumentar esta nueva herramienta pensábamos que los PPD tenían que ser en Unidades Indexadas (UI) porque así el gobierno no se endeudaba en dólares. La realidad es que eso termina reduciendo la oferta de fondos”, explica Rosselli. Hoy el financiamiento proviene principalmente de las AFAP.
De incluirse fondos en dólares, la oferta y disponibilidad de financiamiento a nivel internacional sería muchísimo mayor, lo que permitiría a las constructoras optimizar costos de financiamiento que, a su vez, influyen en los costos generales del proyecto (otra de las grandes críticas a las PPP).
FÓRMULA ACTUAL
Hoy Uruguay carga con una restricción fiscal importante y llega afectado por los efectos de la pandemia de COVID-19. El financiamiento del sector público no será suficiente para mantener la calidad de la infraestructura vial existente o mejorarla moderadamente. Menos, incluso, para hacer mejoras de mayor envergadura como corregir trazados, ensanchar rutas o construir pasos a nivel/desnivel. ¿Cómo financiar infraestructura en este contexto? “Se vuelve imprescindible encontrar mecanismos contractuales que permitan diferir el reconocimiento del gasto de un modo genuino al gobierno y las cuentas públicas”, dice Rosselli. “No hay duda de que es necesario incorporar inversión privada porque no va a haber capacidad de financiamiento bajo las modalidades tradicionales. Eso está harto comprendido en el gobierno”.
Con las cartas vistas, entonces, el trabajo del CEEIC concluye que sería un error desechar a la PPP como instrumento para construir infraestructura. “Las entidades públicas tienen una cartera de proyectos y lo que hay que tener claro es cuál es la característica de cada proyecto, sus riesgos, la dispersión en el tiempo de las necesidades de obra o de finan – ciamiento para luego ver cuál es el instrumento más adecuado para eso. Ni PPP para todo ni PPP descartado por completo”, redondea Capurro.
A grandes rasgos, los proyectos de vialidad que mejor se ajustan para PPP son aquellos que implican obras con mucha inversión inicial, que son de cierta complejidad, tienen buen flujo de tráfico o que implican rediseñar el paisaje vial. La lección ya fue impartida, queda realizar la tarea.
