Vivienda promovida bajo la lupa
agosto 19, 2025
¿Qué objetivos cumplió en estos años la Ley de Vivienda Promovida? ¿Cuál fue el costo para el Estado? El Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción presentó un análisis técnico que evalúa el impacto económico y urbano del programa, sus beneficios fiscales y su rol en el mercado de alquileres.
Por Elisa Juambeltz
En las calles de Cordón, Barrio Sur y Palermo, los nuevos edificios han transformado el paisaje urbano montevideano. Trece años después de la promulgación de la Ley de Vivienda Promovida en 2011, estos desarrollos inmobiliarios forman parte de una historia que contempla 55.000 viviendas activas, un mercado de alquileres en transformación y un debate sobre costos y beneficios.
Al respecto, el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic) presentó el trabajo Una aproximación a costos y beneficios del programa de Vivienda Promovida. Liderado por el economista Carlos Mendive, el estudio analiza el impacto económico y urbano de esta herramienta.
En un contexto donde el nuevo gobierno evalúa modificaciones a la normativa, el trabajo se presenta como un insumo técnico para enriquecer el debate público y facilitar información a los tomadores de decisiones.
El enfoque elegido fue el de un análisis de costos y beneficios, con una mirada atenta ante las limitaciones del trabajo en materia de alcance. “No es un estudio integral de política habitacional. Es una aproximación consciente, enfocada en evaluar si se cumplieron los objetivos del programa y a qué costo para el Estado”, explica el presidente del Ceeic, Ec. Alfonso Capurro.
METODOLOGÍA Y DATOS ANALIZADOS
El estudio se propuso responder dos preguntas centrales. En primer lugar, ¿logró la ley, en estos más de diez años, aumentar la oferta de vivienda y mejorar el acceso? Y, en segundo lugar, ¿cuál fue el costo de alcanzar esos objetivos?
Para llegar a las respuestas se utilizaron distintas fuentes de información, articuladas entre sí. Se analizó la distribución territorial de las viviendas promovidas a partir de los registros de proyectos presentados, la evolución del mercado de alquileres en Montevideo ‒el principal ámbito de impacto del régimen‒ y estimaciones de gasto tributario publicadas por la Dirección General Impositiva (DGI). También se incorporaron datos del censo, la Encuesta Continua de Hogares, registros de Índice de Precios al Consumo (IPC) y contratos de alquiler de la Contaduría General de la Nación.
El trabajo se basó en datos relevados hasta 2023. Hasta ese entonces se contabilizaban unas 40.000 viviendas activas en el marco de la ley. Es decir, viviendas en construcción, promovidas o en estudio. Un informe más reciente de la Agencia Nacional de Vivienda (abril de 2025) actualiza esa cifra a 55.000, de las cuales 25.500 están finalizadas, 12.200 en construcción y el resto en etapas previas.
AUMENTO DE LA OFERTA Y REACTIVACIÓN URBANA
Uno de los primeros hallazgos relevantes es el fuerte crecimiento del stock de vivienda nueva: “Si se pone el foco en Montevideo, la cantidad de viviendas que se hicieron bajo esta ley representa el 6% del stock total”, explica Capurro. Sin embargo, se detectó una distribución desigual: el 50% de las viviendas promovidas en la capital se ubicaron en las áreas de Barrio Sur, Palermo, Cordón y Tres Cruces. “En algunos casos, como Cordón o Barrio Sur, las nuevas viviendas representan hasta el 35% del stock habitacional previo, lo que permite asegurar que la ley logró aumentar la oferta de vivienda en áreas específicas”, señala el presidente del Ceeic.
La concentración de proyectos en determinadas zonas responde, en parte, a las reglas de zonificación del programa ‒que excluyeron zonas de alto valor como la costa sur y favorecieron otras áreas‒ y también a decisiones propias de los inversores: “Las inversiones, naturalmente, se dirigieron hacia lugares que son más apetecibles en el margen, con mejor comunicación, transporte e infraestructura de calidad”, explica Capurro. En ese sentido, la aplicación de la ley ha colaborado en la recuperación de la centralidad de Montevideo, algo que se venía perdiendo.
IMPACTO EN EL MERCADO DE ALQUILERES
Otro de los ejes del estudio contempló examinar los precios de alquiler. “El trabajo no analiza en detalle los precios de comercialización o de venta, pero sí analiza con mayor profundidad los precios de alquiler”, dice Capurro.
El economista menciona, en primer lugar, el hecho de que es posible que la promulgación de esta ley haya generado una expectativa específica sobre el acceso a una residencia: “A veces está la idea de que el acceso a la vivienda debe ser vía propiedad y no vía alquiler, pero, en definitiva, hay un concepto más amplio, que es el de servicio habitacional. Lo importante es que las personas accedan a la vivienda, de la forma que sea más eficiente, según las posibilidades”, desarrolla.
En relación a este punto, la evidencia recogida indica una caída sostenida en los precios reales de los alquileres en Montevideo desde 2018 hasta 2024, mientras la economía se encuentra en un crecimiento lento. Esto supone un fenómeno distinto al registrado hasta 2018. Desde la década de 1990 hasta 2018, el mercado de alquileres caía cuando la economía transitaba momentos más críticos y aumentaba cuando el crecimiento económico del país se aceleraba. Esto cambió a partir de 2018.
MIRADA DESDE EL GOBIERNO
El actual gobierno evalúa realizar modificaciones en la Ley de Vivienda Promovida, así como en la Ley de Promoción de Inversiones. La directora nacional de Zonas Francas del Ministerio de Economía y Finanzas, Isabella Antonaccio, declaró en la Comisión de Hacienda de Diputados, a inicios de julio, que preocupa la concentración de desarrollos en ciertas zonas de Montevideo y algunos departamentos. El objetivo de la modificación sería incentivar proyectos en otras áreas de la capital y del país, con el propósito de descentralizar y diversificar la oferta habitacional. “Estamos trabajando en tener mayores incentivos en aquellas zonas donde hoy no se está desarrollando la vivienda y acompañar al sector privado con mayores incentivos fiscales”, apuntó Antonaccio. También sostuvo que se estudian ajustes en la Ley de Promoción de Inversiones, que define cómo se otorgan las exoneraciones.
“Esa caída no se explica por la evolución de los salarios, por lo tanto, hay razones que permiten relacionarla con un aumento de la oferta”, apunta Capurro. El economista sostiene que, aunque no se puede afirmar de forma clara y tajante que la ley sea la principal o la única causa, sí existe una correlación temporal fuerte con el aumento del stock de viviendas promovidas. Esto permite inferir su impacto en la caída de los precios de alquileres.
Si bien Capurro explica que es necesario esperar al menos unos tres años más para obtener conclusiones más sólidas, la realidad indica que, actualmente, el poder de compra del salario frente al alquiler creció un 14% en el período 2018 – 2024, ubicándose en el valor más alto de los últimos 30 años. “Esto, naturalmente, mejora el acceso a la vivienda desde una perspectiva amplia”, concluye Alfonso Capurro.
EVALUACIÓN FISCAL Y SOSTENIBILIDAD
El costo fiscal de la implementación de la ley fue otro de los aspectos estudiados en el documento del Ceeic. “Era una de las motivaciones del trabajo, porque no se nos escapa que es una de las preguntas que hay arriba de la mesa”, asegura Capurro.
En ese sentido, el estudio intentó procesar los números disponibles al respecto en DGI. Según la estimación, el gasto tributario asociado al programa (es decir, los recursos que dejó de percibir el Estado por la existencia de los beneficios fiscales) fue de 407 millones de dólares.
A la vez, se computó la actividad económica que generaron las obras construidas, incluyendo la actividad de los proveedores, que generan impuestos y no necesariamente tienen exoneraciones. Por supuesto, se pueden hacer consideraciones o hipótesis sobre si esa recaudación hubiera existido sin la ley, pero el trabajo no simula estos escenarios.
Con la información disponible se concluye que el gasto tributario durante estos años fue de 407 millones de dólares, mientras que el monto de los impuestos generados por los proveedores asociados a los proyectos incluidos bajo la ley asciende a 1.200 millones de dólares. Para el cálculo también se computaron los impuestos municipales y de la propiedad que pagarán los edificios durante toda su vida útil.
Así, el trabajo define que el efecto f iscal neto se ubica en una banda que va de -80 millones a +40 millones de dólares, dependiendo del escenario considerado. Esos rangos recogen simulaciones que hacen variar el costo fiscal ante (i) distintos escenarios de brecha de producto y (ii) distintos supuestos de cuán elásticos son los promotores a los incentivos.
El 50% de las viviendas promovidas en la capital se ubicaron en los barrios Sur, Palermo, Cordón y Tres Cruces, donde en algunos casos representan hasta el 35% del stock habitacional previo.
“En términos generales, el costo fiscal tiende a neutralizarse, especialmente si se tiene en cuenta la alta probabilidad de que, sin esta ley, muchas obras no se habrían hecho”, sostiene Capurro.
APORTAR AL DEBATE
Tras la llegada de una nueva administración al gobierno, se anunció una revisión de esta ley [ver recuadro]. En ese contexto, el Ceeic presentó el estudio realizado al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT).
Desde el centro entienden que el trabajo es una herramienta valiosa, ya que es un insumo que aporta información al momento de recalibrar políticas con mejor evidencia. Justamente, “para eso fue creado el centro: para aportar información pública, rigurosa, que pueda ser utilizada tanto por el sector privado como por quienes definen las polí ticas”, destaca Capurro. Una colaboración entre públicos y privados que nutre el debate.
